論行政訴訟釋明權的邊界

發布日期:2016-7-11 12:06:25 發布人:研究室   信息來源:本站   點擊次數:28661


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(丁曉華)訴訟釋明是一項重要的司法活動。民事訴訟因涉及平等主體之間的私法利益沖突,釋明的范圍、尺度、原則等問題受到頗多關注,而行政訴訟中,釋明工作往往只針對訴訟能力較弱的原告方展開,因而,長期以來,學者對行政訴訟釋明問題的理論研究,相對薄弱。2015年5月1日新行政訴訟法實施,該法于第五十一條第三款規定了立案登記制度中的釋明要求,標志著我國的行政訴訟釋明首次獲得了立法的明文確認。從審判實踐來看,行政訴訟釋明工作的開展,有助于推動行政訴訟高效運行,實現訴訟各方當事人地位的實質平等。但不當釋明、錯誤釋明甚至違法釋明,不僅違背司法公正,也會對司法權威造成損害。釋明權作為審判權的一種,需要劃定合理的運行邊界。可以說,規范和完善行政訴訟釋明權的行使,是當前司法改革中行政審判權力運行機制創新的一項重要內容。

  從立法、審判實踐和學理解釋來看,釋明權作為審判權力運行時,至少應當遵從如下幾類邊界:

  一、合法性邊界

  釋明權的合法性邊界意味著,無論是法律明文規定的釋明,還是法官根據審判需要自主決定的釋明,釋明權必須在法律的框架內行使。法律邊界有時是明文規定的,如《最高人民法院關于人民法院登記立案若干問題的規定》第七條第一款規定,“當事人提交的訴狀和材料不符合要求的,人民法院應當一次性書面告知在指定期限內補正”。這里的“一次性”“書面”“指定期限”等措辭,均對法官的補正釋明提出了法定要求。據此,法官不能分批次要求當事人補正,也不能以口頭方式告知當事人補正,更不能不確定補正訴狀及材料的期限,否則即偏離了釋明的合法性邊界。又如,二審案件中,法官詢問上訴人有無新證據,如果上訴人對新證據的理解明顯有誤時,法官可以主動加以釋明,但釋明的內容,必須嚴格符合《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》中關于“新的證據”的定義。

  法律的具體邊界有時也需要依據法理和政策進行推導和演繹。如告知當事人享有回避權,并已經宣讀了有關回避的法律條款,但當事人明確表示不理解的,法官需要對回避的概念和情形再作解釋。對法律概念的釋明,有時找不到法律的明文規定,法官應當根據自身的法律素養和審判經驗,進行不違背法律、司法解釋、法理及相關政策的解答、指引或告知。

  二、必要性邊界

  所謂必要性邊界,是指只有在法律有明確釋明要求,或者在當事人陳述或主張不清楚、不完整、不適當而需要引導、提醒更正的情形下,釋明才有進行的必要,否則即為不必要。換言之,除了法定必須釋明的內容外,釋明只能在特定情形下啟動,這些情況主要是當事人提出的訴訟主張或陳述不清楚、不充分或自相矛盾,應提的證據材料誤認為足夠而未提出等。

  行政訴訟釋明應當遵循必要性邊界,首先意味著釋明工作的開展,不得違背當事人的處分權利。法官應當充分尊重當事人的處分權,不得在釋明工作中強行要求當事人按照法院或法官的意志表達訴求、確定訴訟主體或選擇訴訟程序。如,當發現訴訟當事人不適格或有遺漏時,法官應行使釋明權,告知原告變更被告或申請追加適格的主體作為共同被告參加訴訟,但經釋明后,當事人仍不同意更改的,法院應當依法作出處理,而不是以訴訟便民為由,不斷游說當事人接受法院的主張。

  釋明應當遵循必要性邊界,還意味著釋明僅以彌補當事人主義訴訟模式的不足為限。司法實踐中,行政訴訟當事人的訴訟能力不一定完全相當,如果機械奉行當事人主義訴訟模式,司法采用消極主義,可能會使本應勝訴的當事人因訴訟能力的欠缺而敗訴,這不僅不能實現訴訟公正的目標,而且可能導致涉訴信訪問題的發生。因此,當存在當事人主張及陳述不明確、提供的訴訟材料不充分、對訴訟程序不了解等有必要予以釋明的情形下,法官可以進行一定的解釋、指示或說明,以彌補當事人主義訴訟模式的不足。

  此外,釋明是否必要,也要結合訴訟實踐的發展狀況。當前,行政濫訴現象的出現和增長,不僅擾亂正常的訴訟秩序,而且破壞訴訟資源的合理分配,對此,法院也可以將打擊和防范濫訴作為立案時必要的釋明內容。

  三、適度性邊界

  釋明的適度性邊界是指訴訟釋明的時點、方式等應使當事人及時并足以理解法官釋明的意思,清楚自己訴訟行為的后果和訴訟流程的進展,同時不會損害另一方當事人的合法權益。釋明的行使不能排除法官的自由裁量,受制于訴訟理念的變遷和法官個人的正義觀等因素,釋明可能產生不同的內容與后果,因此,釋明適度與否對最終的裁判結果會產生較大影響。

  釋明權的行使要注意把握適度的邊界,具體包含如下要求:

  一是釋明的時點合適。釋明權的行使貫穿于訴訟全程,只是在不同環節,釋明的內容有不同側重,故充分把握行使釋明權的合適時機非常重要。應當予以立案釋明的內容,如果不予釋明,會造成審判程序的阻滯,增加庭審的時間成本和審判法官的負擔。應當予以審判釋明的內容不加釋明,又可能造成當事人對裁判結果的不理解與不接受,增加判后釋明的負擔。另外,法官在宣判前,不得通過言語或行為流露對裁判結果的觀點或態度,否則即因時點不合適,構成不當釋明。

  二是釋明的模式合適。釋明可以分為積極釋明與消極釋明,前者指法院或法官根據法律規定和訴訟的需要主動進行釋明,后者指法官根據當事人的申請和要求,對有關事項予以告知和明確。通常而言,立案釋明以積極釋明為主,立案法官要主動釋明訴狀要素、訴訟請求規范等內容;在審判階段,則以消極釋明為主。鑒于行政訴訟的首要目的是保護原告的合法權益,相對而言,法官對原告要積極釋明,對被告則主要是消極釋明。

  三是釋明的方式合適。德國民事訴訟法規定了曉喻、發問和討論三種釋明方式,日本和我國臺灣地區采用曉喻和發問兩種方式。在美國,法官在證據開示、審前會議等審前程序中會就證據調查的方法、范圍與當事人進行協商。在英國,法官通常會在案件管理會議上與雙方當事人就請求的內容與證據的收集、提出等進行相當廣泛的討論。我國訴訟釋明則普遍采用發問、告知等方式。當事人表達不清時,法官可以通過發問,提醒當事人說明相關的請求、事實等問題。通常而言,經過發問,當事人仍不能進行充分、準確及完整地表達的,才適合采用告知的方式。告知分為口頭與書面兩種,除法律和司法解釋規定必須以書面方式告知外,告知均可以采用口頭方式。當然,如果告知的內容涉及當事人的程序權利等重要權利,或者影響訴訟流程的,口頭告知還應由書記員記入筆錄。

  四、中立性邊界

  審判中立是三大訴訟法的基本原則,訴訟中各項司法活動的開展都不能突破這一原則,行政訴訟釋明活動顯然也不能例外。雖然行政訴訟的首要目的是保護原告的合法權益,且客觀上由于原告方的訴訟能力較弱,需要法院釋明的情形更為常見,但這并不意味著,行政訴訟釋明無需遵守中立性邊界。法官通過釋明,是糾正當事人之間的力量對比關系,但不是確保一方當事人實體利益的最大化,缺乏中立的釋明會違背法官的職責與身份,對審判中立造成損害。

  釋明活動遵守中立性邊界,需要把握如下幾點:

  首先,避免將訴訟釋明演變為訴訟代理。訴訟釋明的目的是啟發、告知當事人作出充分、合理的訴訟行為,法官只能在當事人的主張范圍內適度釋明,不能代替當事人主張、辯論和處分,也不得主動代替當事人進行訴訟攻擊或防御。如,在立案釋明中,當發現起訴人提出的訴訟主張和訴訟理由明顯不當或者出現遺漏時,法官可告知起訴人予以修改、更正、補充,但不得代為進行。

  其次,對一方的釋明,另一方享有知情權。在具體事項的釋明中,除立案釋明外,訴訟釋明應在各方當事人均在場的情況下行使。在對方當事人不在場的情況下對一方當事人作出的釋明,若涉及對方當事人權利義務事項,應及時告知另一方當事人。如指引原告規范訴訟請求的,法院應將釋明的內容告知被告,以保障被告享有對等的陳述和辯論機會。對被告的釋明,也需要原告知曉并積極行使監督權。

  再次,除了法律明文規定的釋明外,法官在釋明的時點、方式和內容上往往具有一定的自由裁量性質,因而法官在開展釋明工作時不能帶有個人偏見,釋明的態度、用語等,也要注意保持中立,避免給當事人產生法院偏袒另一方的錯覺。

  (作者單位:上海市第三中級人民法院) 

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